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Principales Hallazgos

La extracción de minerales e hidrocarburos tiene una doble relevancia para el país. Por un lado, la demanda de bienes y servicios del mercado interno como parte de la cadena de suministros de ambas actividades genera un efecto multiplicador en el conjunto de la economía que se ve reflejado en las tasas de crecimiento del PBI; por otro, el aporte fiscal de dichas actividades por concepto de tributos, gravámenes y regalías ha servido para financiar una proporción significativa de la inversión y el gasto público del gobierno central y varios gobiernos descentralizados. Sin embargo, la volatilidad de los precios de estos commodities hace que su aporte al crecimiento y los ingresos fiscales sea fluctuante, generando problemas en la sostenibilidad de las cuentas del Estado.

El llamado superciclo de precio de los commodities (2003-2013) fue una época particularmente auspiciosa para el crecimiento económico de toda América Latina. En su pico, ocurrido entre los años 2011 y 2012, la libra de cobre llegó a cotizarse en US$ 3.66, la onza de oro en US$ 1,620 y el barril de petróleo en US$ 94.5. Sin embargo, entre los años 2014 y 2016 los precios de los minerales y combustibles se redujeron en promedio -15%, siendo la caída más aguda en el caso de los hidrocarburos. Esto generó una serie de problemas para la política fiscal y monetaria de los países latinoamericanos, así como una revisión a la baja de todas las proyecciones de crecimiento para la región. A pesar de esto, el 2017 fue un punto de inflexión en lo que parecía ser el “nuevo normal”: hubo una recuperación del +18% en el precio de los metales y de +19% en el caso de los combustibles respecto a los niveles del 2016. Localmente esto generó una recuperación de la inversión en exploración minera y una atención renovada en el futuro de la actividad petrolera.

El 2016 fue un año atípico para el sector minero, ya que el aumento en el valor de la producción minera (+16%) coincidió con un periodo de precios bajos. En ese sentido, puede decirse que el incremento del valor se debió a una expansión de la producción física (+21% respecto a los niveles del 2015) por el inicio de la fase productiva de proyectos como Las Bambas (Apurímac), Ampliación Cerro Verde (Arequipa), Toromocho (Junín) y Antapaccay y Constancia (Cusco). En contraste, el 2017 también presentó un incremento del valor de la producción minera respecto al año anterior (+16%), pero esta vez explicado por la recuperación de precios.

Otro fenómeno que refuerza la importancia de la cotización internacional de los metales son las fluctuaciones que se han dado en el aporte fiscal del sector minero, también denominado renta minera. Como el margen de utilidad generado por cada unidad de mineral depende tanto de los precios como de los costos de producción y distribución, cada vez que los precios internacionales caen, los márgenes por tonelada u onza de mineral también lo hacen. Es por esto que así el valor de la producción minera haya tenido un incremento idéntico el 2016 y el 2017 (+16%), el primer año la renta minera solo creció +17%, mientras que el segundo creció en un +69%. Esta diferencia solo puede explicarse por la mejora en los precios, que al elevar márgenes incrementa la base de cálculo de los tributos y demás contribuciones.

Generación de la Renta Minera y de Hidrocarburos

Para el sector hidrocarburos podemos identificar tres grandes periodos recientes. En el primero, que va desde el 2003 hasta el 2008, tanto el gas como el petróleo siguieron la tendencia del superciclo de precio de los commodities, por lo que se aprecia un incremento sostenido en el valor generado y su aporte fiscal. En un segundo momento, como reacción a la crisis internacional y un enorme incremento de oferta por parte de países como Rusia y EEUU, los precios del gas caen y se estabilizan en niveles pre-superciclo (3.5 US$/MMBTU), mientras que el petróleo se recupera de dicha caída y alcanza un precio bastante elevado (93 US$/bbl entre 2011 y 2014). Este escenario mixto, sin embargo, permite alcanzar niveles récord de valor de la producción y de renta hidrocarburífera capturada por el Estado. Finalmente, el 2015 dio inicio a un periodo de estancamiento general en los niveles de producción física y los precios, que apenas representaron el 63% de los alcanzados durante la época de bonanza.

Más allá de las diferencias existentes en la marcha de ambas actividades, los esquemas de aporte fiscal que se les aplican generan importantes diferencias en su contribución a la inversión y el gasto público. Mientras que entre los años 2004 y 2017 el Estado capturó 12% del valor generado en la minería, en el mismo periodo dicho porcentaje ascendió a 42% para el sector hidrocarburos. Una diferencia tan marcada solo puede explicarse por la preponderancia que tienen para este último sector las regalías derivadas del valor generado en boca de pozo, y no de los márgenes de utilidad de las empresas.

El contexto mixto de recuperación parcial de la minería y estancamiento de los hidrocarburos ha significado para las regiones un tímido incremento de las transferencias por actividades extractivas respecto al 2016 (+17%), impulsado principalmente por el rebote en el aporte por concepto de canon minero (+24%) y un importante salto en las regalías mineras (+40%). Estas últimas ya venían incrementándose por las regalías contractuales que empezó a pagar el proyecto Las Bambas (Apurímac) y que, a diferencia de las regalías de otras empresas mineras, toman como base de cálculo el valor total del mineral extraído.

A pesar de esta ligera mejora, los recursos transferidos por concepto de canon, sobrecanon y regalías se encuentran lejos de los niveles alcanzados en los mejores años del superciclo (2011-2014). Esto a su vez ha generado un nuevo reto para la gestión de los gobiernos descentralizados, que desde el 2016 enfrentan niveles de deuda relativamente elevados e incrementan su propensión a incumplir las reglas fiscales establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Finalmente, los datos nos siguen invitando a cuestionar el futuro del diseño del esquema de transferencias: tan solo tres regiones (Cusco, Áncash y Arequipa) concentran más del 50% de las mismas. ¿Es posible pensar otras formas de uso descentralizado de la renta extractiva? ¿No existen otros mecanismos que le puedan dar mayor sostenibilidad o estabilidad al aporte extractivo al crecimiento y las actividades del Estado? El debate sobre este y otros temas está abierto.

Agradecemos a Natural Resource Governance Institute y a Brot für die Welt por el apoyo para la elaboración de este reporte, así como a Aida Moreno Arteaga por el procesamiento de datos.


Pedro M. Llanos
30 de julio de 2018

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